Βασικός μηχανισμός αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας στην ΕΕ  είναι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο που αποτελεί το μόνο άμεσα εκλεγμένο θεσμικό όργανο. Ωστόσο, το γεγονός ότι όλες οι νομοθετικές προτάσεις οφείλουν να περάσουν από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή αλλά και να συμφωνήσει σε αυτές και το Συμβούλιο της ΕΕ[1], καθιστά το ρόλο του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου λειψό σε σχέση με τον πιο κεντρικό ρόλο που παίζουν τα εθνικά κοινοβούλια στις εθνικές δημοκρατίες.

Σε αντίθεση με τα τελευταία, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο δε μπορεί ούτε να ξεκινήσει, ούτε να ολοκληρώσει από μόνο του μια νομοθετική διαδικασία. Η σύγκριση που γίνεται συχνά με κοινοβουλευτικά συστήματα δύο σωμάτων πολλών κρατών μελών (συνήθως Βουλή και Γερουσία[2]) είναι αδόκιμη, καθότι το Συμβούλιο της ΕΕ είναι ένας χώρος μυστικής κυρίως διπλωματίας και όχι ένας χώρος δημόσιου κοινοβουλευτικού διαλόγου.

Οι διάφορες εθνικές γερουσίες λειτουργούν κυρίως μέσω δημόσιων συνεδριάσεων και δημοσιεύουν αναλυτικά πρακτικά. Στις εθνικές γερουσίες υπάρχει επίσης δημόσια πολιτική αντιπαράθεση ανάμεσα σε διαφορετικά κόμματα και κοινοβουλευτικές ομάδες που οφείλουν να αιτιολογούν τις θέσεις τους. Επίσης οι γερουσίες αυτές εκλέγονται είτε κατευθείαν από το όλο το λαό είτε δια μέσω τοπικών και περιφερειακών εκλογών. Ακόμα και στη Γερμανία που δεν υπάρχει γερουσία αλλά το Ομοσπονδιακό Συμβούλιο (Bundesrat) οπού εκπροσωπούνται τα κρατίδια (Länder), οι θέσεις που παίρνουν αυτά τα τελευταία δημοσιεύονται και λογοδοτούν γι’ αυτές στα περιφερειακά κοινοβούλιά τους.

Τίποτα από αυτά δεν ισχύσει στο Συμβούλιο της ΕΕ, όπου το 85%-90% του περιεχομένου της νομοθεσίας αποφασίζεται σε συνεδριάσεις είτε των ομάδων εργασίας από τους διπλωματικούς ακόλουθους είτε των COREPER από τους πρέσβεις και τους αναπληρωτές τους χωρίς καμία διαφάνεια και λογοδοσία. Οι συνεδριάσεις των υπουργών όπου αποφασίζεται το 10%-15% των άρθρων που παραμένουν ανοιχτά μετά του πέρασμα από τις ομάδες εργασίας και τα COEREPER μεταδίδονται στο διαδίκτυο, αλλά ούτε σε αυτές γίνεται αναλυτική αιτιολόγηση, επιχειρηματολογία και διάλογος όπως συνηθίζεται στις «άνω βουλες» των εθνικών συστημάτων. Επίσης δεν είναι όλοι οι υπουργοί εκλεγμένοι – και φυσικά κανένας πρέσβης ή διπλωματικός ακόλουθος – και σε λίγες μόνο χώρες υπάρχει εθνικός κοινοβουλευτικός έλεγχος για πεπραγμένα τους στο Συμβούλιο της ΕΕ[3].

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο λοιπόν δε συν-νομοθετεί μαζί με ένα δεύτερο εκλεγμένο κοινοβουλευτικό σώμα, αλλά συν-νομοθετεί με βάση τις προτάσεις της Επιτροπής και κάτω από την αίρεση της συμφωνίας του οργάνου θεσμοποιημένης μυστικής διπλωματίας που είναι το Συμβούλιο της ΕΕ.

Αυτό ακριβώς είναι το έλλειμα αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας το οποίο καλούνται να εξισορροπήσουν οι μηχανισμού διαβούλευσης και συμμετοχής των πολιτών στο πολιτικό σύστημα της ΕΕ.

Η Λευκή Βίβλος για την Ευρωπαϊκή Διακυβέρνηση (2001) υπήρξε τομή, διότι:

• αναγνώρισε ρητά ότι οι «Ευρωπαίοι αισθάνονται αποξενωμένοι από το έργο της Ένωσης» κι ότι «δεν αισθάνονται ότι τα όργανα δρουν ως αποτελεσματικός αγωγός των απόψεών τους και των ανησυχιών τους» κι ότι το δημοκρατικό αυτό έλλειμμα δεν μπορεί να αντιμετωπιστεί μόνο με θεσμικές μεταρρυθμίσεις,
• πρότεινε τη θεσμοθέτηση της συμμετοχής της οργανωμένης κοινωνίας των πολιτών στις διαβουλεύσεις και την «εξασφάλιση ευρείας συμμετοχής σε όλη την πορεία της πολιτικής από τη χάραξή της έως την εφαρμογή της»,
• θεσμοποίησε την έννοια της συμπληρωματικότητας μεταξύ αντιπροσωπευτικής και συμμετοχικής δημοκρατίας.

Η Διακυβερνητική Διάσκεψη της Λισσαβώνας του 2007, ενσωμάτωσε το πνεύμα της Λευκής Βίβλου στο κείμενο της Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση, όπως είχε ήδη προταθεί και από τη Διακυβερνητική Διάσκεψη της Ρώμης του 2004 στο σχέδιο του «Ευρωπαϊκού Συντάγματος» που απορρίφθηκε από τα δημοψηφίσματα σε Γαλλία και Ολλανδία[4].

Οι τρεις πρώτες παράγραφοι του ισχύοντος άρθρου 11 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση είναι οι εξής:

« 1. Τα θεσμικά όργανα δίδουν, με τα κατάλληλα μέσα, στους πολίτες και στις αντιπροσωπευτικές ενώσεις τη δυνατότητα να γνωστοποιούν και να ανταλλάσσουν δημόσια τις γνώμες τους σε όλους τους τομείς δράσης της Ένωσης.

2. Τα θεσμικά όργανα διατηρούν ανοιχτό, διαφανή και τακτικό διάλογο με τις αντιπροσωπευτικές ενώσεις και την κοινωνία των πολιτών.
3. Προκειμένου να εξασφαλίζεται η συνοχή και η διαφάνεια των δράσεων της Ένωσης, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή διεξάγει ευρείες διαβουλεύσεις με τα ενδιαφερόμενα μέρη. »

Η ρητή κατοχύρωση στη Συνθήκη της υποχρέωσης της Επιτροπής να διοργανώνει διαβουλεύσεις ήρθε να συναρθρωθεί με το Πρωτόκολλο για την Επικουρικότητα και την Αναλογικότητα, το οποίο είχε ήδη επισυναφθεί στη Συνθήκη του Άμστερνταμ (1997), αλλά και με τη «Διοργανική Συμφωνία για τη Βελτίωση του Νομοθετικού Έργου» του 2003 (που επικαιροποιήθηκε το 2016).

Όπως έχει αναλυθεί και σε άλλο κεφάλαιο του έργου, το θεσμικό πλαίσιο που καθορίστηκε από όλα τα παραπάνω κείμενα, συστηματοποίησε τη διοργάνωση διαβουλεύσεων από την Επιτροπή, οι οποίες γίνονται σε πολλές φάσεις της προετοιμασίας κάθε νομοθετικής πρωτοβουλίας (εκτός ελαχίστων εξαιρέσεων), αλλά και διαμόρφωσε ένα πολύ συγκεκριμένο τρόπο να οργανώνονται αυτές.

Η πρόβλεψη του πρωτοκόλλου για διενέργεια «εκτίμησης διοικητικών και οικονομικών επιβαρύνσεων» σε δημόσιες αρχές και «οικονομικούς φορείς», με βάση ποσοτικούς δείκτες, εφαρμόστηκε κατά γράμμα και πήρε ρόλο κεντρικό όσο αφορά το ζητούμενο των διαβουλεύσεων, με την Επιτροπή να αναθέτει συχνά την τεκμηρίωση κόστους/οφέλους σε ιδιωτικές οντότητες και να ζητά από τα ενδιαφερόμενα μέρη να παρέχουν στοιχεία για αυτή.

Με τον τρόπο αυτό δημιουργήθηκε ένα τεχνικό κανονιστικό περιβάλλον στο οποίο τα εταιρικά λόμπι διαθέτουν συγκριτικό πλεονέκτημα, καθότι διαθέτουν πολύ περισσότερες δυνατότητες να τροφοδοτούν την Επιτροπή με ποσοτικά στοιχεία που αφορούν κόστη και οφέλη από τις υπόλοιπες οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών.

Κατά πόσο, λοιπόν, η «συμμετοχική στροφή» της ΕΕ από τη δεκαετία του 2000 πέτυχε να αυξήσει τη δημοκρατική νομιμοποίηση της; Από τη μία, πέτυχε διότι πράγματι η συχνότητα, το βάθος και η επίδραση των διαβουλεύσεων – και δη των νομοθετικών – εκτινάχτηκαν. Οι διαβουλεύσεις ενσωματώθηκαν πραγματικά στον καθημερινό τρόπο λειτουργίας της Επιτροπής, η οποία έμαθε να τις παίρνει στα σοβαρά και να αντλεί μεγάλο μέρος της νομοθετικής της έμπνευσης από αυτές. Η σημαντικότητα τους αντικατοπτρίζεται και στον υπέρ-διπλασιασμό των γραφείων ομάδων συμφερόντων που λειτουργούν στις Βρυξέλλες μέσα στην περίοδο 2000 – 2015.

Από την άλλη, η αντιπροσωπευτικότητα των πολιτών από τις οργανώσεις που έσπευσαν να ανταποκριθούν στο «συμμετοχικό» κάλεσμα της ΕΕ δεν είναι η καλύτερη δυνατή. 60%  περίπου των συμμετεχόντων σε διαβουλεύσεις εκπροσωπούν συμφέροντα μεγάλων εταιρειών, με τις οργανώσεις που εκπροσωπούν τη μεγάλη μάζα των πολιτών, ως εργαζόμενους, καταναλωτές κλπ., να μένουν στο περιθώριο. Αυτό θέτει υπό αμφισβήτηση κατά πόσο ο υποκείμενος στόχος της διόρθωσης του ελλείμματος της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας μέσω της συμμετοχικής έχει επιτευχθεί.

[1] Για 40 από τα 130 άρθρα των Συνθηκών της ΕΕ που μπορούν να αποτελέσουν βάση για ευρωπαϊκή νομοθεσία, το Συμβούλιο μπορεί να αποφασίσει μόνο του για τις τροποποιήσεις που θα κάνει στη νομοθετική πρόταση της Επιτροπής.

[2] Πχ. σε Γαλλία, Ιταλία, Ρουμανία, Τσεχία και Πολωνία.

[3] Αυστρία, Γερμανία, Δανία, Ολλανδία, Σουηδία και Φινλανδία.

[4] Άρθρο I-47 του Σχεδίο Συνθήκης για τη θέσπιση Συντάγματος για την Ευρώπη: «Η αρχή της συμμετοχικής δημοκρατίας».