Η νομοπαρασκευαστική διαδικασία που ακολουθεί η Ευρωπαϊκή Επιτροπή είναι αρκετά τυποποιημένη και δομείται γύρω από πολλαπλές διαδικασίες διαβούλευσης αλλά και τη διενέργεια κι επικύρωση μιας «μελέτης επιπτώσεων».
Υπάρχουν δύο κανάλια διαβούλευσης:
- το εσωτερικό κανάλι ανάμεσα στη Γενική Διεύθυνση (ΓΔ) που έχει αναλάβει την προετοιμασία της εκάστοτε νομοθετικής πρότασης και τις υπόλοιπες ΓΔ
- το εξωτερικό κανάλι με ομάδες συμφερόντων και οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών αλλά και με κρατικούς φορείς των κρατών-μελών.
Η μελέτη επιπτώσεων γίνεται στη βάση πολύ συγκεκριμένων οδηγιών που δίνονται στους μεσαίους ευρω-υπαλλήλους (τους επονομαζόμενους “desk officers”) που αναλαμβάνουν να τη φέρουν σε πέρας κι ελέγχεται πέρα από τους διοικητικούς (επικεφαλής μονάδας και διευθυντές) και πολιτικούς (γραφείο αρμόδιου επιτρόπου) προϊσταμένους τους κι από ένα ειδικό 6μελές σώμα ελέγχου, την Επιτροπή Ρυθμιστικού Ελέγχου.
Πολλά από τα στοιχεία και στατιστικά που περιλαμβάνονται στις μελέτες επιπτώσεων προέρχονται από ομάδες συμφερόντων που τα υπέβαλαν είτε σε κάποια από τις γραπτές διαβουλεύσεις, είτε σε κάποιον πάροχο υπηρεσιών που έχει προσλάβει η Επιτροπή για τη συλλογή τους, είτε μέσω διμερών επαφών με στελέχη της Επιτροπής. Τα υπόλοιπα στοιχεία συλλέγονται κατά κανόνα από τις διοικήσεις των κρατών-μελών.
Τα ποσοτικά στοιχεία βαραίνουν περισσότερο στη διαδικασία καθότι είναι άμεσα αξιοποιήσιμα στην ανάλυση κόστους-οφέλους (cost-benefit analysis) που διενεργεί η Ευρωπαϊκή Επιτροπή όσο αφορά πρωτίστως τις οικονομικές (κόστος για εταιρείες και διοικήσεις) και δευτερευόντως τις περιβαλλοντικές και κοινωνικές επιπτώσεις των εξεταζόμενων μέτρων. Ο ίδιος αυτός ο τρόπος λήψης αποφάσεων είναι αποτέλεσμα λόμπινγκ των πολυεθνικών στο οποίο ηγήθηκε η British American Tobacco, όπως έχει δείξει έρευνα βρετανών ακαδημαϊκών.
Μέχρι πολύ πρόσφατα, τα ονόματα και στοιχεία επικοινωνίας του συνόλου των desk officers της Επιτροπής ήταν διαθέσιμα στη βάση δεδομένων Who is Who. Το 2022, η Επιτροπή επέλεξε να αποσύρει από τη δημοσιότητα τα ονόματα των στελεχών από το επίπεδο του αναπληρωτή προϊστάμενου μονάδας και κάτω επικαλούμενη τις διατάξεις προστασίας των προσωπικών δεδομένων. Η απόφαση αυτή προκάλεσε έντονες αντιδράσεις τόσο από πλευράς εταιρικών λομπιστών όσο κι από πλευράς ακτιβιστών για τη διαφάνεια και δεν πρέπει να αποκλείεται η αναθεώρησή της, μέσω και δικαστικής δράσης.
Απόκομμα του WhoIsWho του 2023
Aπόκομμα WhoIsWho παλιότερων ετών
Όταν μία νομοθετική πρωτοβουλία ανακοινωθεί στο νομοθετικό πρόγραμμα της Επιτροπής και οριστούν οι desk officer που είναι υπεύθυνοι για τη σύνταξή της, η πρώτη πηγή έμπνευσης που έχουν δυνητικά στη διάθεση τους είναι τα πορίσματα τυχόν σχετικών με το θέμα τους ομάδων εμπειρογνωμόνων (expert groups).
Τα expert groups συγκροτούνται για να συμβουλέψουν πάνω σε συγκεκριμένες θεματικές που μπορεί να αφορούν ένα ή και παραπάνω νομοθετήματα. Κάθε expert group υπάγεται σε συγκεκριμένη Γενική Διεύθυνση. Δημιουργείται με βάση κάποιο νομοθέτημα που το προβλέπει μαζί με το ρόλο που καλείται να επιτελέσει, είτε με επίσημη απόφαση της Επιτροπής, είτε με απόφαση κάποιας ΓΔ μετά από έγκριση της Γενικής Γραμματείας και του αρμόδιου Επιτρόπου.
Σήμερα λειτουργούν γύρω στα 600 expert groups. Ορισμένα μπορεί να λειτουργήσουν για ένα σύντομο χρονικό διάστημα, ενώ άλλα μπορεί να παραμείνουν ενεργά για δεκαετίες. Ομάδες όπως το «High Level Working Group on Competitiveness and Growth», το «Stoiber Group on administrative burdens», το «CARS-21» ή η «Platform on Sustainable Finance» έχουν αποτελέσει το επίκεντρο σχεδιασμού στρατηγικής σημασίας ευρωπαϊκών πολιτικών.
Στα expert groups συμμετέχουν εκπρόσωποι των κρατών μελών αλλά και εκπρόσωποι συμφερόντων. Με την έννοια αυτή το όνομα τους παραλείπει να επισημάνει ότι αποτελούνται από ανθρώπους που έχουν μεν τεχνική – επιστημονική γνώση πάνω σε ένα θέμα, αλλά που εκπροσωπούν ταυτόχρονα και ο καθένας τους και κάποιο πολύ συγκεκριμένο συμφέρον, είτε αυτό είναι κρατικό, είτε οικονομικό, είτε κάποιου άλλου είδους (πχ. συμφέρον κάποια ιδιαίτερης ομάδας, κάποια συγκεκριμένη αντίληψη για το ποιο είναι το δημόσιο συμφέρον κα.). H χαμηλή συμμετοχή των πανεπιστημιακών είναι μια επιπλέον μαρτυρία του γεγονότος αυτού.
Το 2023 στο Μητρώο των expert groups βρίσκουμε 52.470 έδρες σε expert groups. Η πλειοψηφία τους καταλαμβάνεται από εκπροσώπους κρατών, αλλά σε 13.489 έχουν τοποθετηθεί εκπρόσωποι συμφερόντων. Παλιότερη έρευνα έχει δείξει ότι 2/3 περίπου των εκπροσώπων συμφερόντων που είναι μέλη των expert group εργάζονται για λογαριασμό κάποιας εταιρείας, ένωσης εταιρειών, συμβουλευτικής, δικηγορικής ή άλλου τύπου επιχειρηματικής οργάνωσης. Τα επιχειρηματικά συμφέροντα λοιπόν υπέρ-εκπροσωπούνται στα expert groups της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Τα συνδικάτα ή μη οικονομικές ενώσεις πολιτών συμπεριλαμβανομένων των ΜΚΟ, οι μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις, οι συνεταιρισμοί, οι ενώσεις ελευθέρων επαγγελματιών και οι μικροί και μεσαίοι αγρότες υπό-εκπροσωπούνται, παρότι εκπροσωπούν σωρευτικά και δυνητικά την πλειοψηφία των πολιτών της ΕΕ. Στα παρακάτω γραφήματα του ερευνητή Julian Schwartzkopff του European University Institute μπορούμε να δούμε τη σύνθεση των εκπροσώπων συμφερόντων που είναι μέλη των expert groups ανά Γενική Διεύθυνση (ΓΔ) της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.
Στο Μητρώο των Ομάδων Εμπειρογνωμόνων (expert groups) μπορεί κανείς να βρει τις οργανώσεις και συχνά και τα ονόματα των συγκεκριμένων ατόμων που είναι μέλη, ημερήσιες διατάξεις και πρακτικά. Αποτελεί λοιπόν ένα σημαντικό εργαλείο ώστε να εντοπίσει κανείς τις κύριες ομάδες συμφερόντων που παρεμβαίνουν σε κάποια συγκεκριμένη δημόσια πολιτική.
Αφού λάβουν υπόψη τους τα πορίσματα των σχετιζόμενων με τη νομοθετική πρόταση expert groups, οι desk officers ενθαρρύνονται από τις οδηγίες της επιτροπής να προβούν σε «στοχευμένες διαβουλεύσεις με ενδιαφερόμενα μέρη [«stakeholders» που πρακτικά σημαίνει ομάδες συμφερόντων] όσο νωρίτερα στη διαδικασία όσο είναι δυνατό ώστε να εντοπίσουν διαφορετικές πλαισιώσεις του προβλήματος και πιθανά κενά γνώσης» (σελίδα 22).
Aφού αποκτήσουν μια γενική ιδέα της κατεύθυνσης στην οποία θεωρούν ότι πρέπει να κινηθεί η νομοθετική πρόταση, η αρμόδια ΓΔ δημοσιεύει μία ολιγοσέλιδη «πρόσκληση υποβολής στοιχείων» στην οποία αναφέρει τη νομική βάση, το αν πρόκειται για οδηγία ή κανονισμό, το βασικό σκεπτικό και τα πιθανά εργαλεία πολιτικής και καλεί τα ενδιαφερόμενα μέρη να υποβάλουν τα στοιχειοθετημένα σχόλια τους μέχρι μια συγκεκριμένη ημερομηνία.
Στον ιστότοπο «Πείτε την άποψή σας» της Επιτροπής μπορεί κανείς αφού εγγραφεί δίνοντας ένα e-mail να βρει το σύντομο κείμενο βάση του οποίου γίνεται η αρχική αυτή διαβούλευση, αλλά και τις απαντήσεις που υποβλήθηκαν. Aποτελεί λοιπόν ένα δεύτερο σημείο εντοπισμού ομάδων συμφερόντων.
Νομοθετική Διαβούλευση
Στη βάση των απαντήσεων από την πρώτη αυτή σύντομη διαβούλευση, οι desk officers συντάσσουν ένα εκτενές, αυτή τη φορά, και λεπτομερειακό ερωτηματολόγιο με δομημένες εναλλακτικές προτάσεις μέτρων.
Η δημοσίευση του αποτελεί το σημείο έναρξης της κεντρικής γραπτής διαβούλευσης που προηγείται υποχρεωτικά κάθε νομοθετικής πρότασης της Επιτροπής με βάση «τη Διοργανική συμφωνία μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου»
Mέσω του ιστότοπου «Πείτε την άποψή σας», μπορεί κανείς να βρει τις απαντήσεις που υποβλήθηκαν αλλά και κάποια συγκεντρωτικά στατιστικά για το ποιες κατηγορίες συμφερόντων ανταποκρίθηκαν και σε τι αναλογίες, τις απαντήσεις ανά χώρα κλπ.
Αρκετές φορές η τηλεφόρτωση όλων τα απαντήσεων παρουσιάζει διάφορες δυσκολίες. To excel που διατίθεται είναι περισσότερο χρήσιμο στους ίδιους τους desk officers για να δουν ποια μέτρα υποστηρίζονται και ποια απορρίπτονται από την πλειοψηφία των συμμετεχόντων, αλλά στον εξωτερικό ερευνητή περισσότερο ενδιαφέρον παρουσιάζουν τα συνημμένα έγγραφα, που είναι βασικά αυτά που κατατίθενται από τις ομάδες συμφερόντων. Όταν δεν είναι διαθέσιμα στον ιστότοπο «Πείτε την άποψή σας», θα πρέπει άμεσα να ζητούνται από τον επικεφαλής της μονάδας που αναφέρεται στην « Πρόσκληση υποβολής στοιχείων ». Τα στοιχεία επικοινωνίας του είναι διαθέσιμα στο WhoIsWho. Η τηλεφόρτωση είναι πιο εύκολη όταν όλα τα συνημμένα παρέχονται σε μορφή zip.
Η συλλογή και ανάλυση αυτών των απαντήσεων μπορεί να δώσει μια αρκετά πλήρη χαρτογράφηση όλων των ομάδων συμφερόντων και οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών που είναι ενεργά πάνω σε ένα νομοθέτημα, καθώς και των θέσεων τους σε αρκετή λεπτομέρεια.
Οι δύο γραπτές διαβουλεύσεις συμβάλουν στη σύνταξη τόσο του νομοθετικού κειμένου όσο και της Μελέτης επιπτώσεων. Τα δύο κείμενα συντάσσονται παράλληλα και μία ομάδα εσωτερικής διαβούλευσης (InterService Consultation Group) στην οποία συμμετέχουν στελέχη και άλλων ΓΔ πέρα από αυτή που έχει την ευθύνη της σύνταξης του νομοθετικού κειμένου δίνει κι αυτή τη γνώμη της.
Η Μελέτη επιπτώσεων πρέπει να δικαιολογεί μία προς μία τις επιλογές που γίνονται στο νομοθετικό κείμενο και να βρίσκεται σε απόλυτη αρμονία μαζί του. Γι’ αυτό και τα δύο κείμενα τροποποιούνται ταυτόχρονα καθ’ όλη τη διάρκεια της διαδικασίας και δημοσιεύονται ταυτόχρονα.
Η ανάγνωση της Μελέτης επιπτώσεων επιτρέπει συνήθως να εντοπιστούν οι ομάδες συμφερόντων που έπεισαν περισσότερο την Επιτροπή και ποιες λιγότερο με τις απαντήσεις και τα στοιχεία που κατέθεσαν κατά τις διαβουλεύσεις.
Η ποιότητα της δεν ελέγχεται μόνο από το InterService Consultation Group κατά τη διάρκεια της σύνταξής της, αλλά όταν ολοκληρωθεί ελέγχεται κι από την Επιτροπή Ρυμθμιστικού Ελέγχου (Regulatory Scrutiny Board) που έχει δικαίωμα να ζητήσει αναθεώρησή της και άρα καθυστέρηση της δημοσίευσης της τελικής πρότασης. Η Επιτροπή αυτή είναι ανεξάρτητη από όλες τις επιμέρους ΓΔ της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και αποτελείται από τρία στελέχη της Επιτροπής και τρεις ακαδημαϊκούς που αποσπώνται για συγκεκριμένο διάστημα από τα ιδρύματά τους.
H Επιτροπή Ρυθμιστικού Ελέγχου στέλνει συχνά νομοθετικές προτάσεις προς αναθεώρηση:
Δεν έχει όμως δικαίωμα να αλληλοεπιδρά με ομάδες συμφερόντων πάνω στο περιεχόμενο των νομοθετικών πρωτοβουλιών. Σε μία τουλάχιστον περίπτωση, έχει υποστηριχθεί το αντίθετο από ομάδα συμφερόντων που έχει ισχυριστεί σε επιστολή ότι έκανε συγκεκριμένες υποδείξεις πάνω σε συγκεκριμένο φάκελο. Οι δηλώσεις οικονομικών συμφερόντων των ίδιων των μελών της Επιτροπή Ρυθμιστικού Ελέγχου ερευνώνται όλο και συχνότερα τόσο από δημοσιογράφους όσο κι από το θεσμό του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή (παράδειγμα εδώ).
Οι γνωμοδoτήσεις της Επιτροπής Ρυθμιστικού Ελέγχου αναρτώνται στο Μητρώο εγγράφων της Επιτροπής.
