Ο θεσμός του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή (European Ombudsman) διαδραματίζει κομβικό ρόλο στον έλεγχο της καλής διοίκησης και της διαφάνειας. Τις τελευταίες δεκαετίες, η διαφάνεια έχει βρεθεί στο επίκεντρο της δραστηριότητάς του: το 80% των υποθέσεων που ερευνά αφορά τη διαφάνεια της διαδικασίας λήψης αποφάσεων[1].

Η συστηματική προσφυγή σε αυτόν από οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών και δημοσιογράφους έχει επιφέρει απτά αποτελέσματα στη βελτίωση της διαφάνειας. Οι συστάσεις που απευθύνει στους θεσμούς της ΕΕ δεν είναι δεσμευτικές, αλλά τις περισσότερες φορές ακολουθούνται μερικώς.

Θα μπορούσαμε να χωρίσουμε τις πιο επιδραστικές αποφάσεις του σε τέσσερις κατηγορίες: 1) πρόσβαση σε έγγραφα εσωτερικής διαπραγμάτευσης στην ΕΕ (Συμβούλιο της ΕΕ και Τρίλογοι), 2) περισσότερη διαφάνεια σε σχέση με τη λειτουργία και τη σύνθεση των συμβουλευτικών ομάδων της ΕΕ, 3) διαφάνεια στις επικοινωνίες αξιωματούχων της ΕΕ με ομάδες συμφερόντων και 4) έλεγχος σύγκρουσης συμφερόντων κατά τη μεταπήδηση αξιωματούχων της ΕΕ στον ιδιωτικό τομέα.

Έγγραφα εσωτερικής διαπραγμάτευσης  – Mετά από καταγγελία δημοσιογράφων και σύσταση της Ευρωπαίας Διαμεσολαβήτριας Emily O’Reilly (υπόθεση 788/2022/SF), το Συμβούλιο συμφώνησε το 2023 να δώσει πρόσβαση στα έγγραφα που δείχνουν τις θέσεις των Κρατών Μελών κατά την εσωτερική διαδικασία διαπραγμάτευσης και σύνταξης της θέσης του Συμβουλίου της ΕΕ πάνω σε κάποια νομοθετική πρόταση. Η συγκεκριμένη απόφαση αφορούσε τους δύο κανονισμούς ρύθμισης των ψηφιακών αγορών (Digital Markets Act και Digital Services Act), αλλά αποτελεί το πρώτο θεσμικό ρήγμα για να ανοίξει αυτό που εδώ και δεκαετίες αποκαλείται «Μαύρο Κουτί του Συμβουλίου»: ενώ μεγάλο μέρος της διαπραγμάτευσης ανάμεσα στα Κράτη-Μέλη γίνεται γραπτώς τα εν λόγω έγγραφα είναι απόρρητα κάτι που καθιστά το δημοκρατικό έλεγχο της πολιτικής που ακολουθούν οι εκλεγμένες εθνικές κυβερνήσεις μέσα στο Συμβούλιο πρακτικά αδύνατο. Η πρόσβαση στα εν λόγω έγγραφα δε γενικεύεται ούτε θα γίνεται προληπτικά, αλλά η συγκεκριμένη υπόθεση άνοιξε το δρόμο στη δημοσίευσή τους μετά από συγκεκριμένο κάθε φορά αίτημα και μετά από το πέρας της διαπραγμάτευσης. Το ζήτημα της λεπτομερειακής λογοδοσίας των κυβερνήσεων για τη στάση που κρατάνε μέσα στην ΕΕ είναι κομβικό όσον αφορά τη βελτίωση του δημοκρατικού ελέγχου της ΕΕ. Μετά τη δημοσίευση της Γενικής Προσέγγισης του Συμβουλίου, αλλά και της Έκθεσης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, αρχίζει ο τρίλογος: η διαπραγμάτευση μεταξύ των εκπροσώπων των δύο θεσμών με τη διευκόλυνση και διαμεσολάβηση της Επιτροπής ώστε να καταλήξουν στην τελική μορφή του εκάστοτε νομοθετήματος που μπαίνει στη συνέχεια σε εφαρμογή. Το 2015, η Emily O’Reilly ζήτησε να δημοσιεύονται προληπτικά όλα τα έγγραφα των τριλόγων: ημερήσιες διατάξεις, τετράστηλη διάταξη[2] και χρονοδιαγράμματα των διαπραγματεύσεων (OI/8/2015/JAS). Το Κοινοβούλιο συμφώνησε να ακολουθήσει τη σύσταση αυτή. Με τον τρόπο αυτό, συμμορφώθηκε προληπτικά με την απόφαση του Γενικoύ Δικαστηρίου της ΕΕ που δικαίωσε τον  πρώην ευρω-υπάλληλο και νυν ακτιβιστή της διαφάνειας και ακαδημαϊκό Emilio De Capitani που ζητούσε ακριβώς το ίδιο πράγμα. Η απόφαση του δικαστηρίου που ήρθε το 2018, βοήθησε το Κοινοβούλιο να άρει τις τελευταίες αναστολές του Συμβουλίου ως προς τη συστηματική προληπτική δημοσίευση των εγγράφων του τριλόγου. Με τον τρόπο αυτό, βελτιώθηκε σημαντικά τη διαφάνεια της νομοθετικής διαδικασίας

Διαφάνεια και σύνθεση συμβουλευτικών ομάδων – O Δανός ευρωβουλευτής Jens Peter Bonde ήταν ο πρώτος που έθεσε το ζήτημα της διαφάνειας των συμβουλευτικών ομάδων από το 1979. Μόλις το 2003, κατάφερε για πρώτη φορά να αποσπάσει από την Επιτροπή μια λίστα με τα ονόματα των ομάδων εμπειρογνωμόνων της (expert groups). Το 2007, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο μπλόκαρε για πρώτη φορά τον προϋπολογισμό των expert groups ζητώντας τη δημοσίευση και των μελών τους. Το 2008, η Επιτροπή  δημιούργησε ειδικό διαδικτυακό μητρώο που περιείχε κάποια ονόματα μελών αλλά όχι για όλες τις ομάδες. Τον Ιούλιο του 2010, ο Γιώργος Βασσάλος κατέθεσε καταγγελία στον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή για διάφορες δυσλειτουργίες των ομάδων εμπειρογνωμόνων (expert groups) της Επιτροπής (διαφάνεια, κριτήρια επιλογής μελών, μη ισορροπημένη σύνθεση με κυριαρχία των εταιριών συμφερόντων κα.) στο όνομα της συμμαχίας ALTER-EU. Ο τότε διαμεσολαβητής Νικηφόρος Διαμαντούρος πρότεινε στην Επιτροπή μια «φιλική λύση» τον Ιούνιο του 2013. Το Δεκέμβριο του 2013, η Επιτροπή απάντησε στη νέα διαμεσολαβήτρια, Emily O’Reilly, ότι αποδέχεται το μεγαλύτερο μέρος της πρότασης Διαμαντούρου: ολοκλήρωση της δημοσίευσης των ονομάτων όλων των ομάδων και όλων των μελών τους στο σχετικό μητρώο, δημοσίευση ημερησίων διατάξεων, πρακτικών και εκθέσεων και πιο ισόρροπη εκπροσώπηση των διαφόρων ειδών εμπειρογνωμοσύνης (δηλαδή των διαφόρων τύπων συμφερόντων). Η Επιτροπή απέρριψε τη σύσταση να καθοριστούν κριτήρια για την κατηγοριοποίηση των διαφόρων οντοτήτων που εκπροσωπούνται σε ομάδες (εταιρείες, ακαδημαϊκή κοινότητα κλπ.). Μετά από αυτή τη διαδικασία η δημοσίευση των ονομάτων των μελών έγινε συστηματική. ΜΚΟ κι Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο συνέχισαν, όμως, να θέτουν το ζήτημα της εταιρικής κυριαρχίας. Τον Απρίλη του 2014, η O’Reilly ξεκίνησε στρατηγική έρευνα για τα expert groups με δική της πρωτοβουλία. H νέα αυτή διαδικασία οδήγησε σε μια σειρά από βελτιώσεις το 2017: οι κανόνες για τα expert groups απέκτησαν νομική ισχύ, οι κατηγορίες συμφερόντων στο Μητρώο των expert groups εναρμονίστηκαν με αυτές στο Μητρώο Διαφάνειας και η εγγραφή στο τελευταίο έγινε υποχρεωτική για όλα τα νομικά πρόσωπα των οποίων εργαζόμενοι είναι μέλη expert groups. Με τον τρόπο αυτό έγινε δυνατό να μπορούμε με ένα κλικ να δούμε με ποια οργάνωση συνδέεται κάθε μέλος expert group. Επίσης, η Επιτροπή αποδέχτηκε ότι η δημιουργία οποιασδήποτε νέας ομάδας πρέπει να γίνεται μετά από ανοικτή πρόσκληση εκδήλωσης ενδιαφέροντος και να εγκρίνεται από τον αρμόδιο επίτροπο κι ότι η γενική γραμματεία της πρέπει να έχει τη συνολική εποπτεία της τήρησης των κανόνων. Στο ζήτημα της ισόρροπης εκπροσώπησης, ωστόσο, η διαμεσολαβήτρια δέχτηκε τη θέση της Επιτροπής ότι αυτή δεν μπορεί να ορίζεται από κάποιο γενικό «αριθμητικό» κανόνα, αλλά πρέπει απλά να επεξηγείται ανά περίπτωση. Παρά την υπόθεση της ότι «οι βελτιώσεις θα [είχαν], συνολικά, θετικό αντίκτυπο στην ισορροπημένη σύνθεση των ομάδων», τα expert groups παρέμειναν κυριαρχούμενα από τις μεγάλες εταιρείες, ενώ η Επιτροπή αθέτησε τη δέσμευσή της να δημοσιεύει αιτιολόγηση της σύνθεσης κάθε expert group.

Eπικοινωνία ΕΕ με ομάδες συμφερόντων – Από την εποχή της θητείας του N. Διαμαντούρου στην κεφαλή του θεσμού, οι ΜΚΟ προσέφυγαν συχνά σε αυτόν με σκοπό να δημοσιευτούν λίστες συναντήσεων εκπροσώπων της ΕΕ με λόμπι, πρακτικά από τις συναντήσεις αυτές αλλά και η ηλεκτρονική αλληλογραφία μεταξύ των θεσμών και των λόμπι. Εκτός ελαχίστων εξαιρέσεων, ο θεσμός θεώρησε πάντα ως κακοδιοίκηση (maladministration) την πρακτική του να μη δημοσιεύονται λίστες συναντήσεων κι έγγραφα ή το να υπόκεινται σε εκτεταμένη απόκρυψη (blanking). H απόφαση του προέδρου της Επιτροπής, Ζαν-Κλωντ Γιούνκερ το 2014 να δημοσιεύονται προληπτικά οι λίστες συναντήσεων των Επιτρόπων και των μελών των γραφείων τους (αποφάσεις 2014/838/ΕΕ και 2014/839/ΕΕ) μπορούν να ιδωθούν ως απάντηση διακυβέρνησης στη σωρευτική διοικητική επιβάρυνση και στην αυξημένη εποπτική πίεση που προκάλεσαν οι επανειλημμένες αιτήσεις πρόσβασης σε έγγραφα για δραστηριότητες λόμπινγκ και οι συνεχείς συστάσεις του θεσμού του Ombudsman να παραχωρείται η πρόσβαση αυτή. Το 2016, η O’Reilly δικαίωσε το Corporate Europe Observatory που ζήτησε τη συμμόρφωση της Επιτροπής με την υποχρέωσή της βάσει του Άρθρου 5§3 της Σύμβασης του Παγκόσμιου Οργανισμού Υγείας για τον Έλεγχο του Καπνού, που προβλέπει προληπτική δημοσίευση της λίστας συναντήσεων όλων των στελεχών της δημόσιας διοίκησης με λομπίστες της καπνοβιομηχανίας. Toν Απρίλιο του 2021, οι New York Times αποκάλυψαν ότι η πρόεδρος της Επιτροπής Ούρσουλα Φον Ντερ Λάιεν αντάλλασσε μηνύματα WhatsApp με τον CEO της Pfizer Albert Bourla κατά τη διάρκεια των κρίσιμων διαπραγματεύσεων για τα εμβόλια COVID-19. Ο Αυστριακός δημοσιογράφος Alexander Fanta ζήτησε πρόσβαση σε αυτές τις συνομιλίες. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή απάντησε ότι τα μηνύματα δεν καταγράφηκαν, γιατί θεωρήθηκαν ως “βραχύβια/εφήμερα” έγγραφα που δεν εμπίπτουν στον Κανονισμό 1049/2001. Ο Fanta προσέφυγε στη συνέχεια στη διαμεσολαβήτρια η οποία έκρινε ότι η άρνηση της Επιτροπής να αναζητήσει ενεργά τα μηνύματα, ακόμα κι αν δεν είχαν αρχικά καταγραφεί, συνιστά κακοδιοίκηση. H υπόθεση έμεινε γνωστή ως Pfizergate και κατέληξε στο Γενικό Δικαστήριο της ΕΕ το οποίο έκρινε με τη σειρά του ότι η Επιτροπή δεν παρείχε επαρκή  αιτιολόγηση για το ότι τα μηνύματα δεν υφίστανται ή δεν μπορούν να ανακτηθούν κι ότι η Επιτροπή δεν μπορεί να αρνείται την πρόσβαση χωρίς σοβαρή, τεκμηριωμένη εξήγηση για το τι απέγιναν τα έγγραφα[3]. Η πολιτική πίεση που ασκήθηκε κυρίως μέσω των δύο τελευταίων αλλά και άλλων υποθέσεων οδήγησε την Φον Ντερ Λάιεν να επεκτείνει, στην αρχή της δεύτερης θητείας της, την υποχρέωση προληπτικής δημοσίευσης των λιστών συναντήσεων με λομπίστες σε όλα τα στελέχη της Επιτροπής με διοικητικές αρμοδιότητες (απόφαση 2024/3082/ΕΕ), ήτοι από 300 σε περίπου 2.000 στελέχη. Ενώ όμως η διαφάνεια των λιστών συναντήσεων επεκτείνεται, η πρόσβαση στο περιεχόμενο των συναντήσεων απειλείται με συρρίκνωση: η συζήτηση που γίνεται στο Συμβούλιο με βάση τη νομοθετική πρόταση «σχετικά με την ασφάλεια των πληροφοριών στα θεσμικά όργανα της Ένωσης» (COM/2022/119) μπορεί να καταλήξει στη υιοθέτηση του πεντα-βάθμιδου συστήματος ασφάλειας εγγράφων του Συμβουλίου και από την Επιτροπή, κάτι που θα οδηγήσει σε μια διαφάνεια α λα καρτ: η Επιτροπή θα μπορεί να κατατάσσει τα έγγραφα κατά το δοκούν σε «απόρρητα» κι έτσι να παρέχει πρόσβαση μόνο στα έγγραφα που επιθυμεί η ηγεσία της.

Mεταπήδηση αξιωματούχων της ΕΕ στον ιδιωτικό τομέα (revolving doors) – To 2010, η γερμανική ΜΚΟ Testbiotech κατέθεσε καταγγελία για τη μεταπήδηση της Suzy Renckens, προϊσταμένης της μονάδας Γενετικά Τροποποιημένων Οργανισμών στην Ευρωπαϊκή Αρχή Ασφάλειας Τροφίμων (EFSA) στην πολυεθνική εταιρεία Syngenta. To 2013, o Ν. Διαμαντούρος κατέληξε ότι η EFSA «δεν τήρησε τους σχετικούς διαδικαστικούς κανόνες» για να εκτιμήσει «το ενδεχόμενο σύγκρουσης συμφερόντων που θα προέκυπτε από τη μετακίνηση πρώην υπαλλήλου της σε εταιρία βιοτεχνολογίας». H EFSA αποδέχτηκε τη σύστασή του να συνεκτιμά σε παρόμοιες περιπτώσεις στο μέλλον τα καθηκόντων που εκτελούνταν στην EFSA με την «ακριβή περιγραφή της προτεινόμενης νέας απασχόλησης και πληροφοριών σχετικά με τους πιθανούς δεσμούς μεταξύ της νέας και της προηγούμενης απασχόλησης», να προβαίνει σε διεξοδική αξιολόγηση και να καταγράφει τα αποτελέσματα της αξιολόγησής αυτής. To 2012, τέσσερις ΜΚΟ-μέλη της ALTER-EU (Corporate Europe Observatory, Friends of the Earth, Greenpeace, Lobbycontrol και Spinwatch) κατήγγειλαν ότι «η Επιτροπή δεν εφαρμόζει επαρκώς τους σχετικούς κανόνες για τις συγκρούσεις συμφερόντων, για παράδειγμα, μη επιβάλλοντας περιορισμούς στο προσωπικό που αποχωρεί από την υπηρεσία του για να προσληφθεί αλλού». Η καταγγελία τους βασίστηκε στην περιγραφή δέκα συγκεκριμένων περιπτώσεων ευρω-υπαλλήλων, συμπεριλαμβανομένης της Petra Erler πρώην επικεφαλής του γραφείου του επιτρόπου Günther Verheugen μαζί με τον οποίο επιχείρησε στη συνέχεια να ιδρύσει εταιρεία λόμπινγκ. To 2013 συμπλήρωσαν την καταγγελία τους με περισσότερες περιπτώσεις. Στο προκαταρκτικό συμπέρασμά της του 2014, η O’Reilly βρήκε ότι υπάρχει «συστηματική κακοδιοίκηση» από πλευράς Επιτροπής όσο αφορά τη διαχείριση των περιστρεφόμενων πορτών (revolving doors) των ευρω-υπαλλήλων και της σύστησε τη λήψη 16 διαφορετικών μέτρων όσο αφορά τη συλλογή στοιχείων, την τεκμηριωμένη αξιολόγησή τους, την καταγραφή και δημοσίευση της αξιολόγησης αυτής, την αναβάθμιση των κανόνων δεοντολογίας και τη  θέσπιση κεντρικού μητρώου αιτήσεων προσωπικού για εργασία εκτός της Επιτροπής. Το 2016, η Ο’Reilly δημοσίευσε το τελικό της συμπέρασμα επί της καταγγελίας αυτής, συγχαίροντας την Επιτροπή για την πρόοδο που έκανε προς την επίτευξη των περισσοτέρων από τα 16 σημεία, αλλά επιμένοντας σε κάποια στα οποία διαπίστωσε λιγότερη πρόοδο, με κυριότερα την αναβάθμιση της δεοντολογίας και τη δημοσίευση των αξιολογήσεων. Την ίδια στιγμή, η διαμεσολαβήτρια ανακοίνωσε ότι θα ανοίξει δική της στρατηγική έρευνα για τις περιστρεφόμενες πόρτες το 2017. Στο μεταξύ είχε ξεσπάσει το σκάνδαλο με τη πρόσληψη του πρώην προέδρου της Επιτροπής Χοσέ Μανουέλ Μπαρόζο από την Goldman Sachs, με 150.000 πολίτες να ζητούν την επιβολή ποινών από την Επιτροπή. Πριν ακόμα λοιπόν ξεκινήσει τη στρατηγική της έρευνα για τις περιστρεφόμενες πόρτες των ευρω-υπαλλήλων, η Ο’Reilly έλαβε τρεις καταγγελίες για την υπόθεση Μπαρόζο, μία από πρώην και νυν ευρω-υπαλλήλους, μία από δύο καθηγητές νομικής και μία από την ALTER-EU. Η τελευταία περιέλαβε στη καταγγελία της κι έξι άλλες περιπτώσεις μελών του απερχομένου Κολεγίου των Επιτρόπων ζητώντας τη συνολική αλλαγή της τρέχουσας προσέγγισης για όλους τους επιτρόπους. O τότε πρόεδρος της Επιτροπής, Ζαν-Κλωντ Γιούνκερ, δεν περίμενε το τελικό πόρισμα της Ο’Reilly για να δράσει. Το Σεπτέμβρίο του 2017, ανακοίνωσε ότι η Επιτροπή θα αναθεωρήσει τον κώδικα δεοντολογίας για τους επιτρόπους. Ο νέος κώδικας τέθηκε σε ισχύ το Φεβρουάριο του 2018. Περιλάμβανε ρητή απαγόρευση της μεταπήδησης σε θέσεις εργασίας που περιλαμβάνουν λόμπινγκ και επέκταση της περιόδου κατά την οποία απερχόμενα μέλη της Επιτροπή πρέπει να ζητούν άδεια για τις επόμενες απασχολήσεις τους (colling–off period) από ενάμιση, σε δύο έτη για τους απλούς επιτρόπους και σε τρία έτη για τον πρόεδρο. Στο τελικό της πόρισμα του Ιούλιου του 2018, η Ο’Reilly, θύμισε το Άρθρο 245 της ΣΛΕΕ που επιβάλει τη «διακριτικότητα ως προς την αποδοχή, μετά τη λήξη της θητείας [των Επιτρόπων], ορισμένων θέσεων» πρέπει να εφαρμόζεται χωρίς χρονικό περιορισμό και δήλωσε απογοητευμένη που η Επιτροπή συνεχίζει να αρνείται τη δημοσίευση των αξιολογήσεων της κάθε μεταπήδησης, χωρίς μάλιστα να παρουσιάζει σαφή επιχειρήματα για τους λόγους. H άρνηση αυτή αποτελεί εμπόδιο και για την πανεπιστημιακή έρευνα[4]. Στα συμπεράσματά της στρατηγικής έρευνας για τις περιστρεφόμενες πόρτες των ευρω-υπαλλήλων που δημοσιεύτηκαν το 2019, η Ο’Reilly πρότεινε σειρά τεχνικών μέτρων για τη νομική κατοχύρωση της απαγόρευσης μεταπήδησης, τη βελτίωση των ελέγχων σύγκρουσης συμφερόντων και της εφαρμογής της απαγόρευσης λόμπινγκ από πρώην ευρω-υπαλλήλους, κα. To Φεβρουάριο του 2024, ξεκίνησε νέα στρατηγική έρευνα μετά τη δημοσίευση της δημοσιογραφικής έρευνας «Uber Files» που αποκάλυψε ότι η ίδια η Επιτροπή συμβούλευσε την πρώην επίτροπο Neelie Kroes να αποσύρει το αίτημα μεταπήδησης της στην Uber μόνο και μόνο για να το καταθέσει μετά το πέρας της colling–off period. Σε ένα από τα τελευταία πορίσματα της 12χρονης θητείας της, η Ο’Reilly επέμεινε στη δημοσίευση των αξιολογήσεων, ζήτησε να δημοσιεύονται τουλάχιστον τα ποσοστά αρνητικών απαντήσεων στο σύνολο των αιτημάτων μεταπήδησης και κάλεσε την Επιτροπή να απαγορεύσει τις άτυπες και διερευνητικές επαφές όσο αφορά την κατάθεση ή απόσυρση αιτημάτων.    

[1] Hélène Michel, Le Médiateur européen héraut de la transparence – Redéfinition d’une institution et investissements politiques d’une norme de « bon » gouvernement. Politique européenne, 61(3), 2018, p. 114-141.

[2] 4-column document: Το έγγραφο τεσσάρων στηλών ή τετράστηλη διάταξη είναι ένα ανεπίσημο νομοθετικό έγγραφο που χρησιμοποιείται στους τριλόγους και αποτυπώνει, σε παράλληλη διάταξη, τις θέσεις των τριών θεσμών και το εξελισσόμενο συμβιβαστικό κείμενο.

[3] Το Pfizergate απασχολεί και τα βελγικά δικαστήρια.

[4] Lola Avril, L., & Emilia Korkea-aho (2025). Administration as usual? Revolving doors and the quiet regulation of political ethics. Journal of European Public Policy, 32(10), 2463–2490.